В течение шести лет исполнительная и представительная ветви власти на самых различных уровнях - от бывшего Верховного Совета СССР до Государственной Думы и Совета Федерации России - вели и ведут тщательный анализ Соглашения между Союзом Советских Социалистических Республик и Соединенными Штатами Америки о линии разграничения морских пространств, подписанного в Вашингтоне 1 июня 1990 года, на предмет соответствия его национальным интересам страны.
В прошлом депутаты Советского Союза, а затем и депутаты РСФСР не смогли прийти по этому вопросу к единому мнению, и Соглашение 1990 г. не было ратифицировано.
Между тем США еще 16 сентября 1991 года ратифицировали Соглашение, причем сенат США его одобрил голосованием: 86 “за” и 6 “против”. Как писала в то время газета “Вашингтон пост” (17.09.91г.): “В защиту договора Государственный департамент сказал, что 70 процентов территории Берингова моря будет находиться под юрисдикцией США и дает стране на 13200 кв. морских миль больше пространства, чем если бы линия была проведена на равном расстоянии между побережьями”.
Переговоры с США ведутся в течение ряда лет и имеются некоторые предпосылки для урегулирования интересов. Однако рыболовные вопросы, как показали дебаты в нижней и верхней палатах российского парламента, - только видимые части айсберга противоречий. Скрытая же его часть - потеря Россией некоторых площадей континентального шельфа, а также передача (правда, на условиях компенсации в других районах) под юрисдикцию США определенного района 200-мильной экономической зоны России в Беринговом море. В результате последнего в этом районе экономзона России стала менее 200 миль, а экономзона США - более 200 миль.
Поскольку “возмутителями спокойствия” по этому Соглашению как в пору разработки, так и временного его действия вот уже почти на протяжении 20 лет являются рыбаки, считаю крайне необходимым гласно разъяснить общественности практическое понимание Соглашения 1990 г. с “рыбацкого угла”, а также показать и некоторые другие его нюансы. Главное же, попытаться предложить некоторые идеи по возможному решению рыбацких проблем, исходя из создавшейся ситуации.
АЛЯСКИНСКИЙ СИНДРОМ
До 1867 года Берингово море было “внутренним” российским морем, так как со всех сторон было окружено побережьем России - с запада Чукоткой, Камчаткой, с востока и юга - Аляской и Алеутскими островами, которые в то время принадлежали России.
В 1867 году во времена царствования Александра II территория Аляски и Алеутских островов и другие территории наших Северо-Американских колоний были уступлены Россией на все времена США за 7,2 млн. долларов США. Эта договоренность оформлена соответствующей Конвенцией от 18(30) марта 1867 года, которую в мае 1867 года ратифицировали Россия и США. Россия уступала США только территории, и ни о каких морских пространствах в то время речи не шло.
Казалось, что отечественные современные политики не допустят новых ошибок под влиянием аляскинского синдрома. Однако “получилось как всегда”… Более того, цепь ошибок все возрастала. Так, в 1976-1977 годах повсеместно начали вводиться прибрежными государствами 200-мильные рыболовные, а затем исключительные экономические зоны.
США предложили в качестве основы при решении вопросов разграничения 200-мильных рыболовных зон на тех участках, где они перекрываются, взять за основу линию Конвенции 1867 года и направили Советскому Союзу соответствующее предложение. После длительного рассмотрения различными ведомствами этого предложения руководство страны, возглавляемое Брежневым, приняло политическое решение: согласиться с ним в принципе и передало в феврале 1977 года соответствующий ответ США. При этом 24 февраля 1977 года было сделано по настоянию рыбаков следующее важное устное заявление:
“В связи с вступлением в силу с 1 марта сего года американского закона о сохранении запасов и управлении рыболовством, а также введением в действие Указа Президиума Верховного Совета СССР “О временных мерах по сохранению живых ресурсов и регулированию рыболовства в морских районах, прилегающих к побережью СССР”, при разграничении с США морских районов по линии русско-американской Конвенции 1867 г. в американскую рыболовную зону войдет участок, расположенный в средней части акватории Берингова моря, ограниченный координатами: 58о 51′ сев.ш., 178о 50′ зап. дол., 61о 45′ сев. шир. 176о 30′ зап. дол., и 60о 00′ сев. шир. 179о 40′ зап. дол.
В этом участке рыбопромысловый флот СССР вылавливает около 150 тыс. тонн рыбы, в том числе: минтая - 100, сельди - 20-30, трески - 5, палтуса 4-5 и камбалы 3 тыс. тонн.
Учитывая вышеизложенное, советская сторона ожидает, что американской стороной при выделении общей квоты вылова рыбы для советских рыболовных судов будет учитываться объем вылова, теряемый нашими судами в этом районе”.
Таким образом, советское политическое руководство в 1977 году совершенно по неясным для широкой общественности причинам, не вступив в переговоры, начало отдавать США морские акватории в Беринговом море, где традиционно вел промысел наш дальневосточный рыболовный флот.
Возникает вопрос: что побудило опытное советское руководство и дипломатическое ведомство того времени (напомню, это было время Брежнева-Косыгина-Громыко) пойти на столь явно проигрышный для Советского Союза вариант, по крайней мере, в Беринговом море? И были ли альтернативы? Касаясь первого вопроса, можно с большей долей вероятности предположить, что такое решение было принято руководством страны для того, чтобы закрепить морскую границу полярных владений в Чукотском море и в Северном Ледовитом океане. Последнее якобы окажется дополнительным аргументом при аналогичных переговорах с Норвегией по делимитации в Баренцевом море и в Северном Ледовитом океане, которые ведутся уже не одно десятилетие. Сейчас, по прошествии еще одного десятилетия, можно сказать, что этот шаг не оправдался, так как канва советско-, затем российско-норвежских переговоров идет по особому руслу с учетом того исторического багажа, который имеется в отношениях между нашими странами.
Что же касается альтернативных вариантов советско-американских предложений по делимитации, то они, естественно, были. Один из таких - разграничение по срединной линии. Эта норма вытекает из международного права и часто применяется на практике в подобных случаях. Если же говорить о защите наших экономических интересов и особенно рыболовных, то правильнее было бы предложить США другой вариант, а именно: сохранить в Чукотском море и в Ледовитом океане так называемую линию Конвенции 1867 года. Тем более, она была только в этих акваториях установлена в истинных координатах самой Конвенции 1867 года. Что же касается Берингова моря, то здесь следовало бы пойти на договоренности по установлению срединной линии для разграничения 200-мильных зон. Именно такую позицию и занимало в то время руководство Минрыбхоза СССР. Однако под давлением авторитетных в то время специалистов-международников МИД СССР, партийной и государственной дисциплины были приняты изложенные выше решения, и рыбакам не осталось другого выхода, кроме как попытаться все же отстаивать свои экономические интересы для них и страны политического шага.
УСТУПИВ В ОДНОМ, УСТУПИШЬ И В ДРУГОМ
Таким образом, не сев даже за стол переговоров, наши вожди передали американцам в 1977 году важный для отечественного рыболовства район.
Вместе с тем была заявлена и компенсация в объеме 150 тыс. тонн рыбы ежегодно. Первое время вплоть до 1981 года США выделили нашим рыбакам квоту на вылов рыбы в своей зоне в Беринговом море, что нами воспринималось как компенсация за потери переданной им акватории. В последующем выделение квот прекратилось в связи с введенными США санкциями, связанными с афганскими событиями. Одновременно с этим в ходе переговоров выяснилось, что при определении линии разграничения у сторон различное представление о ее прохождении. Советская сторона считала, что она должна проходить по лаксодромии, а американская сторона - по ортодромии. В результате разного подхода создался спорный участок площадью около 15 тыс. кв. миль, который являлся с рыболовной точки зрения важным для нашего рыболовства. В этой связи вновь, по настоянию рыбаков, была достигнута с американцами устная, так называемая джентльменская договоренность на совместное осуществление в этих районах рыболовных операций. Однако и эта договоренность в последующем, с 1 июня 1990 года, была нарушена ввиду неожиданного подписания и временнего введения в действие Соглашения 1990 года. Оно стало результатом договоренностей Шеварднадзе-Беккера в июне 1990 года во время визита Горбачева в Вашингтон. Более того, по окончательному тексту самого Соглашения 1990 года США уступался еще один участок - уже нашей 200-мильной зоны. В результате этого экономическая зона США оказалась в отдельных местах этого участка на 50 миль выше лимита, установленного международным правом. Наша же зона в этом районе сокращена на эту величину. Опять в потере остались рыбаки. Некоторые советские дипломаты, участвовавшие в прошлых переговорах по этим вопросам, говорят, что мы получили за это соответствующие компенсации в других районах, в том числе и в Чукотском море. Возможно, что по дипломатическим канонам это и так, но в тех районах рыбы нет. К тому же в Чукотском море нам отдали то, что и так по Конвенции 1867 года нам принадлежало, ведь линия была здесь уже в 1867 году установлена по меридиану 168 градусов зап. долготы. Надо было только ее отстаивать.
По Соглашению 1990 года американская сторона получила также значительные преимущества по площадям континентального шельфа в открытой центральной части Берингова моря. Ее участок составляет здесь более 46 тыс. кв. км, а участок, отошедший к России, всего около 5 тыс. кв. км. Вновь нам говорят, что это глубоководная часть, здесь маловероятны какие-либо ресурсы и т.д. Если это так, тем более следовало бы разделить этот район по справедливости: 50х50. Видимо, все же здесь есть прицел на будущее.
Напомню, и Аляску в свое время считали “холодильником со льдом”. Сейчас же суммой в 7,2 млн. долларов (за которую уступили Аляску) оценивается суточный улов только одних лососевых в прибрежных реках Аляски. Так что и по континентальному шельфу в открытой части Берингова моря положение России не выглядит равноценным и справедливым по отношению к США.
Не вдаваясь в дальнейший детальный анализ Соглашения 1990 года, отмечу, что в самом его тексте многое неясно, включая и такое понятие как “МОРСКИЕ ПРОСТРАНСТВА”. Что это такое? Нет такого понятия в международном праве.
За период с 1981 года по 1996 год российские рыбаки потеряли промысловый участок площадью более 20 тыс. кв. км, где ежегодно можно добывать не менее 150 тыс. тонн рыбы. Итого: за 16 лет потери составили 2,4 млн. тонн стоимостью свыше 1,3 млрд. долларов США. Кроме того, российские рыбаки потеряли промысловый участок своей 200-мильной зоны площадью более 7 тыс. кв. км, а также часть глубоководных участков промысла континентального шельфа в открытой части Берингова моря, где не исключено обнаружение в будущем запасов сидячих живых видов биоресурсов (крабов, моллюсков и т.д.).
КТО И КАК БУДЕТ РАСХЛЕБЫВАТЬ КАШУ?
Что делать? Этот традиционный русский вопрос встает и в отношении Соглашения 1990 года. Прежде всего следует создать независимую авторитетную парламентскую комиссию, состоящую из специалистов-экспертов, которая должна дополнительно тщательно проанализировать все положения текста Соглашения 1990 года и ответить на главный вопрос - отвечает ли он долгосрочным национальным экономическим и политическим интересам России?
К этой работе можно было бы привлечь и известных зарубежных международников - специалистов по вопросам делимитации. Вместе с тем в комиссию, по моему мнению, не следует включать тех специалистов, которые участвовали ранее в переговорном процессе с тем, чтобы избежать их влияния на объективность выводов.
Ярых сторонников немедленной ратификации Соглашения 1990 года пока в российском парламенте нет. Слишком очевидны в нем ущербные для России изъяны, и прежде всего в области национальных экономических - как настоящих, так и будущих - интересов. Рыболовные потери могут быть компенсированы только в том случае, если будет проявлено понимание с американской стороны, или, как говорили в старые времена, в случае наличия доброй воли. Самый простой выход - это достичь договоренности с США о разрешении вести промысел росийским судам в том районе, который отошел к США в феврале 1977 года. Естественно, с соблюдением американских мер по сохранению рыбных богатств. Либо договориться о передаче этого района для промысла судам совместных российско-американских компаний по рыболовству. Могут быть и другие варианты, включая компенсационные.
Требует рассмотрения и вопрос о восстановлении полностью 200-мильной российской экономической зоны в той части ее акватории, где она была по Соглашению 1990 года уменьшена, либо об открытии ее для промысла российским судам. Что же касается континентального шельфа в открытой центральной части Берингова моря, то по этому вопросу желательно проведение специальных совместных российско-американских консультаций. Не исключено, что можно было бы предложить договориться о совместной разведке, разработке и эксплуатации живых ресурсов этого района.
Ряд специалистов-международников предсказывает, что американцы в условиях экономической и политической слабости России не пойдет ни на какие дополнительные договоренности по Соглашению 1990 года. Дескать, руководство бывшего Советского Союза подписало, более того, согласилось ввести во временное действие Соглашение 1990 года. Россия является наследником союзных договоров, следовательно, выполняйте взятые на себя обязательства. Я не разделяю такого мнения.
Соединенные Штаты, как и Россия, не меньше заинтересованы в том, чтобы договоренности по разграничению территориального моря, экономической зоны и континентального шельфа в акватории Берингова, Чукотского морях и Северного Ледовитого океана протяженностью около 1500 миль были бы справедливыми, соответствовали бы международному праву и отвечали национальным интересам сторон. Соглашение, по которому одна из сторон считает себя несправедливо обойденной, неминуемо, как мина замедленного действия, когда-нибудь создаст конфликтную ситуацию. Избежать этого можно только совместными российско-американскими усилиями.
Вячеслав ЗИЛАНОВ,
заместитель председателя Госкомрыболовства России.
